פרק 6: האם בקרוב יוטל בישראל מס על סוכר?

מה הייתם עושים אם ההכנסה שלכם הייתה מתכווצת, והייתם צריכים לקצץ את הקנייה השבועית בסופרמרקט? נניח שהורידו לכם את השכר (או שפיטרו אתכם, או שתשלומי המשכנתא שלכם קפצו בטירוף) ויש לכם פחות כסף פנוי כל חודש. אתם צריכים עכשיו לחשוב מחדש על המזון שאתם קונים הביתה למשפחה. על מה הייתם מוותרים מבין הדברים הבאים?

סמנו רק שלושה >>

השאלה הזו היא לא תיאורטית, והיא קשורה באופן ישיר לשאלה אחרת שוועדת המזון של משרד הבריאות תתחיל לעסוק בה בשבועות הקרובים: האם להטיל בישראל מס סוכר בשביל להקטין את צריכת הסוכר? לפני שנחזור לתשובות שלכם, בואו נדבר רגע על מה זה בכלל מס סוכר.

אפשר להטיל מס סוכר מכל מיני סוגים: מס על הסוכר שהתעשייה קונה בשביל המוצרים שלה, או רק על מוצרי המזון הסופיים שמכילים הרבה סוכר מוסף; אפשר להטיל מס רק על משקאות ממותקים או גם על מוצרי מזון אחרים; ואם רק על משקאות, אפשר להטיל אותו רק על משקאות רגילים, או גם על משקאות דיאט וזירו למיניהם. זה אולי נשמע הוגן והגיוני אבל אנחנו צריכים לשאול את עצמנו למה בעצם אנחנו רוצים להטיל את המס הזה, במי הוא צפוי לפגוע, והאם זה בכלל שווה את זה.

תמריץ לצרכנים ולתעשייה

הרעיון להטיל סוג של מס סוכר מטייל במסדרונות רשות המסים כבר שנתיים לפחות. סמנכ״ל המדיניות של רשות המסים, ערן יעקב, מקדם את החשיבה על הנושא, מטעמים אישיים לגמרי. כמוני, גם הוא ראה את הילדות שלו צורכות כמויות של מזון עתיר בסוכר (ונתרן) בצהרונים, והתפלץ.

המס הזה לא אמור להגדיל את הכנסות המדינה. אם זו תהיה התוצאה, הוא יהיה כישלון. המס הזה אמור להיות כמו מכס. כלומר, ליצור מנגנון כלכלי חזק מספיק בשביל לשנות את ההתנהגות של הציבור מצד אחד, כך שיקטין את צריכת מוצרי המזון והמשקאות עתירי הסוכר, ומצד שני שייצור תמריץ לתעשייה לשנות את המוצרים שלה כך שיכילו פחות סוכר, ולכן יהיו זולים יותר.

פרופ׳ איתמר גרוטו סיפר בראיון שנתן לי לפני יותר מחודש שברשות המסים חשבו לבנות מודל מס סוכר בדומה למודל המיסוי הירוק שהם בנו בעבר. המיסוי הירוק על מכוניות קובע בתמצית שעל מכונית מזהמת יותר הצרכן משלם יותר מס קניה, ואילו על מכוניות מזהמות פחות או לא מזהמות כלל (למשל, חשמליות) המיסוי הוא נמוך מאוד.

ואכן, מודל המיסוי הירוק שינה את שוק הרכב, והישראלים קונים היום מכוניות חדשות קטנות יותר ומזהמות פחות.

אבל בניגוד לעולם המכוניות, שבו יש מס קניה מאוד גבוה שרשות המסים יכולה לשחק איתו בשביל להוזיל מכוניות ירוקות, בעולם המזון אין מס כזה, ולכן זה אמור לעבוד קצת אחרת. רשות המסים חשבו לבנות מעין סולם בריאות (בשיתוף עם משרד הבריאות), לדרג כל מוצר מזון על הסולם הזה ולקבוע עד כמה הוא בריא או לא בריא. ואז, להטיל בהתאם מס קניה גבוה על מוצרים פחות בריאים ולא להטיל מס בכלל על מוצרים בריאים יותר.

כבר במבט ראשון אפשר לראות שיש בעיות עם הרעיון הזה. ראשית, כשכל העולם ואחותו מביאים פתרונות מהגורן ומן היקב בשביל להוזיל את יוקר המחיה, אין שום מצב שמישהו ייתן לרשות המסים להתחיל לייקר פה מוצרי מזון באופן רוחבי. זה פשוט לא יקרה. ומלבד זה, יהיה קשה מאוד לבנות סולם של בריאות למוצרי מזון שונים. תהליך כזה יכול לקחת שנים, התעשייה תערער (במידה רבה של צדק) על כל שלב ושלב בתהליך הזה, וזה בחיים לא ייגמר.

גם ברשות המסים מבינים את זה, ולכן חושבים על אפשרות אחרת, פשוטה בהרבה, שנהוגה גם במדינות אחרות - להטיל מס רק על משקאות ממותקים. הרציונל מאחורי הרעיון הזה נשען על עדויות מומחי הבריאות שהציגו גם בפני ועדת המזון: מאחר שבערך מחצית מהסוכר המוסף שאנחנו צורכים (בוודאי הילדים שלנו) מקורו במשקאות ממותקים (ובכך אני כולל גם מיצי פירות, שברגע שמוציאים מהם את הסיבים התזונתיים הם שווי ערך מבחינה תזונתית למשקאות עם סוכר מוסף), אם נטיל מס ממוקד על המשקאות האלה ונקטין את הצריכה שלהם ונביא תועלת משמעותית לבריאות הציבור.

אגב, ברשות המסים מבהירים ומזהירים: מבחינות רבות הטלת מס היא הפתרון הקל. היא רק דורשת ללכת לוועדת הכספים, לגייס את הח״כים לאשר צו מיסוי ושלום על ישראל. אבל המס הוא לא הפתרון המקיף שדרוש פה אם אנחנו באמת רוצים להקטין את צריכת הסוכר בישראל, הוא רק פתרון משלים שעשוי להניב תוצאות מסוימות בטווח הקצר בלבד. בטווח הארוך יותר נדרשים צעדים אחרים (חינוך, שינוי הנוסחאות של מוצרי המזון ועוד).

על מה מוכנים העניים לוותר

כמו במסים אחרים שמטרתם לגרום לציבור לצרוך פחות ממשהו מזיק, כמו מס סיגריות ומס אלכוהול (בז׳רגון הכלכלי קוראים לסוג המס הזה ״מס פיגו״ על שם כלכלן בריטי מתחילת המאה ה-20 בשם ארתור פיגו) הרעיון הוא לגרום למשתמשים להפנים עלויות חיצוניות שליליות שיש לצריכת המוצרים האלה. כלומר להפחית את הנטל כתפי משלם המסים כתוצאה מהתחלואה הציבורית שהם גורמים. בדומה למסים האלה, החשש הגדול הוא שגם מס הסוכר יהפוך לעוד משאבת כסף של משרד האוצר, שתפגע בעיקר בשכבות החלשות.

בואו נדבר על זה לרגע. נתוני הלמ״ס מעידים בבירור שמשפחות עניות יותר מוציאות יותר כסף - גם ביחס להכנסה שלהם וגם באופן אבסולוטי - על משקאות ממותקים בהשוואה למשפחות עשירות יותר. משפחה מהחמישון התחתון מוציאה בממוצע כ-86 שקלים בכל חודש על משקאות ממותקים (יחד עם מיצי פירות), בעוד שמשפחה מהחמישון העליון מוציאה על המשקאות האלה רק 77 שקלים.

כמה מוציאים הישראלים
על משקאות ממותקים

הוצאה חודשית ממוצעת, בשקלים, לפי חמישונים

אבל זה כלום. כלכלן הבריאות דב צ׳רניחובסקי והכלכלן איתן רגב ממכון טאוב צללו עמוק לתוך נתוני הלמ״ס ופרסמו מחקר מרתק ב-2014 שהעלה תובנה חשובה בהרבה מהנתונים היבשים על הרגלי צריכת המשקאות הממותקים על ידי השכבות העניות.

המחקר הזה לימד אתנו משהו על מושג שהכלכלנים קוראים לו ״גמישות הביקוש״, כלומר, האם משפחות עניות יצרכו יותר או פחות משקאות ממותקים אם ההכנסה שלהם תרד? המסקנה של מכון טאוב היתה מרתקת: כשההכנסה של משפחה עניה מתכווצת, היא תוציא פחות על מוצרי מזון, והיא תוותר על כל מיני דברים, אבל היא לא תוותר על משקאות ממותקים. כאן אנחנו חוזרים לתרגיל הקטן שעשינו בתחילת הפרק. זוכרים את הבחירה שלכם?

מה שהחוקרים של מכון טאוב עשו הוא למפות את מוצרי המזון שמשקי הבית מחשיבים כהכרחיים, אפילו אם ההכנסה שלהם נמוכה מאוד, ובפרט אם מספר הנפשות בבית גדל. הם שיקללו את שתי ההשפעות האלה (של ההכנסה ושל מספר הילדים) לכדי מספר אחד, ובנו מעין דירוג למוצרי מזון הכרחיים, כפי שהם משתקפים מדפוסי הצריכה של המשפחות.

לפי המיפוי הזה, מוצר המזון ההכרחי ביותר הוא בשר ועוף. ככל שההכנסה של משפחה עולה היא מגדילה את צריכת הבשר והעוף ב-1.6%, וחשוב יותר, ככל שיש יותר ילדים במשפחה כך ההוצאה על בשר ועוף גדלה ב-5%. זה מוצר הכרחי למשפחות, אפילו אם הן עניות (אני לא מדבר על התדירות, אלא על הצריכה החודשית הממוצעת).

אבל שימו לב לממצא מדהים: מוצר המזון שהגיע למקום השלישי בדירוג המוצרים ההכרחיים הם המשקאות הקלים (במקום השני נמצאים משפחת הלחמים ומוצרי הבצק). המשקאות הקלים חשובים למשפחות, אפילו למשפחות עניות, הרבה יותר ממוצרי חלב, מדגים, מירקות ופירות ומוצרי מזון אחרים.

שני החוקרים מעירים בהערת שוליים אגבית כי ״אף שמבחינה תזונתית משקאות קלים הם אינם קבוצת מזון הכרחית, נראה כי בראייתם הסובייקטיבית של משקי הבית בישראל זהו סעיף הוצאה חשוב, אשר ההוצאה עליו נשארת יציבה למדי גם בקרב בעלי הכנסות נמוכות״.

למעשה, המשך המחקר מלמד שככל שהכנסה מוגבלת יותר, וככל שהיכולת לרכוש מוצרי מזון מצומצמת יותר, משקי הבית יעדיפו לוותר על ירקות ופירות, אבל ישאירו כמעט אותו הדבר את הצריכה של משקאות קלים. הירקות והפירות, מבחינתם, מתנהגים כמו מה שקרוי בכלכלה ״מוצר מותרות״ (כזה שאתם קונים יותר ככל שההכנסה שלכם עולה) ואילו המשקאות הקלים מתנהגים כמו ״מוצר חיוני״ (כזה שאתם קונים פחות ככל שההכנסה עולה) שהגמישות אם לקנות אותו או לא היא די קשיחה.

אני מקווה שלא בלבלתי לכם את המוח עם יותר מדי מבוא למיקרו כלכלה, אבל לי אישית הממצאים האלה מעיפים את המוח. אני זוכר שקראתי את המחקר הזה ב-2014 כשהוא יצא, ופשוט לא יכולתי להאמין שזה כך.

אחת ההשערות מדוע זה כך היא שהעניים תופסים את המשקאות הקלים כסוג של תענוג שהם מסוגלים להרשות לעצמם ולכן לא מוכנים לוותר עליו. אם זה נכון, בכלל לא בטוח שהטלת מס על המשקאות האלה תשיג את המטרה שלה, אלא פשוט תיצור מס עניים חדש.

תמונת מצב עולמית: חברות המשקאות יודעות על אילו נקודות ללחוץ

מס סוכר הוא לא רעיון ישראלי מקורי, ואפילו לא מאוד חדש. למעשה יש לו ותק של לפחות עשור. בפרקטיקה, הוא הונהג במדינות שונות ברצינות רק בשנים האחרונות, ולכן אין עדיין מידע ארוך טווח שילמד האם הוא מצליח להשיג את המטרות שלו - צמצום צריכת המשקאות הממותקים - או לא.

בצרפת הממשלה הטילה מס סוכר ב-2012 (11 יורו-סנט על בקבוק של 1.5 ליטר), במקסיקו ב-2014 (בערך 8 סנט לליטר). בדרום אפריקה צפוי להיכנס לתוקף מס סוכר בשנה הבאה (טרם נקבע שיעור המס, השמועות במדינה מדברות על 20%) ובבריטניה בעוד שנתיים (ככל שהמשקה יהיה יותר עתיר סוכר, כך המס יהיה גבוה יותר, עד 24 פני לליטר), למרות שחברות המשקאות הגדולות בממלכה מאיימות לתבוע את הממשלה.

בארה״ב הנסיונות להטיל מס סוכר מעוררים סערה בשנים האחרונות בכל רחבי המדינה. בכל פעם שקמה יוזמה מקומית להטיל מס סוכר באחת המדינות או הערים - תעשיית המשקאות מצליחה להדוף אותו. עד עכשיו, הדף האיגוד האמריקני של תעשיית המשקאות 45 יוזמות כאלה, בהשקעה כספית של עשרות מיליוני דולרים בניסיון להטות את דעת הקהלה נגד היוזמות האלה. עד עכשיו.

ביום חמישי האחרון, בתום מאבק ציבורי של יותר מחצי שנה, אישרה מועצת העיר פילדלפיה להטיל מס סוכר על משקאות ממותקים, ברוב של 13 תומכים מול ארבעה מתנגדים. המס יוטל על משווקי המשקאות הקלים (שצפויים לגלגל אותו במלואו על הצרכנים), בגובה של 1.5 סנט לכל 30 מ״ל והוא יכנס לתוקף בשנה הבאה.

מפגינים בעד (למעלה) ונגד מס הסוכר בפילדלפיה

בכך, פילדלפיה הפכה להיות העיר האמריקנית הגדולה הראשונה שהוטל בה מס סוכר (קדמה לה העיר ברקלי, הקטנה יותר). ב״ניו יורק טיימס״ העריכו כי מקרה פילדלפיה יסלול את הדרך לערים גדולות נוספות שמבקשות להטיל מס כזה (כמו סן פרנסיסקו, למשל).

במקור, אגב, ראש העיר שיזם את המס ביקש שהוא יהיה בגובה כפול - 3 סנט לכל 30 מ״ל - ואולם נאלץ לחתוך אותו בעקבות לחצים ציבוריים כבדים, ולהתחייב שהכסף שייכנס לקופה ישמש אך ורק לטובת פרויקטים בתחום החינוך.

ראש העיר העדיף שיהיה מס בשיעור נמוך יותר מאשר להפסיד לחלוטין בקרב הזה. בקדנציה הקודמת, כשראש העיר הקודם העלה את הרעיון, הוא הפסיד בסופו של דבר בקרב על דעת הקהל, לאחר שאיגוד יצרני המשקאות תרם 10 מיליון דולר לבית חולים לילדים בעיר. יצרני המשקאות הצליחו לייצר דעת קהל שלילית מאוד נגד המס, בעיקר סביב הטיעון כי מדובר במס עניים בלתי הוגן. יצרני המשקאות יכלו לגייס את הטיעון הזה לטובתם בין היתר משום שפילדלפיה היא אחת מהערים העניות ביותר בארה״ב.

כתבת וידיאו על המס שיוטל בפילדלפיה

מחקר מאיר עיניים שפורסם ב - 2015 (הדיאטנית טובה קראוזה תציג אותו בכנס מערכות מזון בנות קיימא שיתקיים השבוע באוניברסיטת תל אביב), בדק את האופן שבו איגוד המשקאות האמריקאי הצליח להדוף את היוזמות למס סוכר, ואיתר דפוס פעולה. מבחינה מדוקדקת של יוזמות מס סוכר בשלוש ערים שונות בשנים 2011-2013, החוקרים גילו שהתעשייה ואיגוד המשקאות מנתחים מהו הקונפליקט המרכזי בקרב האוכלוסייה המקומית, ורוכבים עליו בשביל לייצר דעת קהל נגד המס.

בריצ׳מונד שבמדינת קליפורניה, למשל, ארגונים שממומנים על ידי איגוד יצרני המשקאות ניצלו את העובדה שבעיר יש קונפליקט בין התושבים השחורים ללבנים. מתנגדים רבים מהקהילה האפרו-אמריקאית בעיר טענו בכלי התקשורת שההצעה של מועצת העיר (הלבנה ברובה) להטיל את המס היא קנוניה גזענית נגד השחורים, שהם אלה שישלמו את המס, כך שהוא יפגע בעיקר בשכבות החלשות.

בעיירת הסקי האמידה טלורייד שבקולורדו המלחמה נסבה סביב אלמנט אחר: העובדה שלתושבי העיר היתה תרבות חזקה של אינדיבידואליזם. מתנגדי המס, שמומנו בידי תעשיית המשקאות, טענו כי המס החדש יפגע בחופש הבחירה של הפרטים, וכי אין בו שום טעם משום שילדי העיר עוסקים בספורט ובריאים יותר מהילד האמריקאי הממוצע.

בעיירה אל-מונטה (גם היא בקליפורניה), מתנגדי המס רכבו על כך שמדובר בעיר שמרבית תושביה ממוצא לטיני ואינם מזדהים עם הממשל האמריקאי בשביל לטעון שהטלת מס סוכר היא ניסיון של הממשלה להתערב בחיי הפרט.

בשורה התחתונה, מס הסוכר הוא מס חדש יחסית ולא ברור אם הוא רק מעלה את יוקר המחייה לעניים מבלי לשפר את הבריאות שלהם. נתונים ראשוניים במקסיקו העידו כי הטלת המס הפחיתה ב-10% את צריכת המשקאות הממותקים והגדילה במידה ניכרת שתיית מים, ואולם מדובר במחקר אחד בלבד ובמסד נתונים מצומצם. או בקיצור, אף אחד לא באמת יודע אם זה יעבוד.

המלחמה הצפויה מצד
קוקה-קולה ישראל

בשביל להבין עד כמה יצרניות המשקאות הממותקים צפויות להילחם במס סוכר שיוטל עליהן, ובפרט קוקה- קולה שמחזיקה בכמעט מחצית משוק המשקאות הקלים בכלל ובכ-90% משוק הקולה, צריך ללכת לעבר הלא מאוד רחוק.

בדצמבר 2009 קיימה ועדת הכלכלה של הכנסת ארבעה דיונים שונים על חוק הפיקדון, זה שמטיל פיקדון של 25 אגורות על כל בקבוק משקה, כדי לעודד את המחזור (צרכנים שמחזירים את הבקבוקים מקבלים 25 אגורות על כל בקבוק, והבקבוקים הולכים למחזור).

אבל האמת שלא כל הבקבוקים חייבים בפקדון, אלא רק בקבוקים בנפח של עד 1.5 ליטר. הבקבוקים הגדולים, והנפוצים באמת, לא חייבים בפיקדון הזה. מדוע? משום שקוקה-קולה התנגדה לכך נחרצות, כפי שמעידים הפרוטוקולים של הישיבות ההן. רוני קוברובסקי, מי שהיה אז נשיא החברה המרכזית למשקאות קלים (יצרנית קוקה-קולה בישראל) והאיש החזק בחברה הסביר שהטלת פיקדון על הבקבוקים הגדולים תחסל את כל כלובי המחזור, ״כי זה הכל כסף בסוף״.

מי שתמכו אז מאוד בעמדה של קוקה-קולה והתנגדו להרחבת הפיקדון על הבקבוקים הגדולים הם חברי הכנסת של ש״ס. באחד הדיונים טענו ארגוני הסביבה כלפי הח״כים של ש״ס שהם נגועים בניגוד עניינים משום שבד״ץ בית יוסף הוא זה שנותן את הכשרות לקוקה-קולה, ואולם חברי הכנסת מחו על ההערות על כך והכחישו כל קשר בין הבד״ץ (של משפחת הרב עובדיה יוסף ז״ל) לבין קוקה-קולה. במבחן התוצאה, הח״כים של ש״ס הצביעו נגד, והרחבת הפיקדון לבקבוקים הגדולים בוטלה, חרף הרצון של השר להגנת הסביבה דאז גלעד ארדן.

האמת? קוברובסקי צודק, זה באמת הכל כסף בסוף. אם בקבוק קוקה-קולה גדול עולה 6 ומשהו שקלים (לפי אתרי השוואת מחירים באינטרנט), הטלת פיקדון של 30 אגורות היא כמו הטלת מס של 5%, וקוקה-קולה לא רצתה לייקר את הבקבוקים שלה (זה גם היה אחד הטיעונים המרכזיים של הח״כים מש״ס, שהטלת פיקדון על הבקבוקים הגדולים תפגע בעיקר בשכבות החלשות).

אז אם קוקה-קולה עומדת על הרגליים האחוריות ומפעילה לוביסטים בשביל להתנגד לפיקדון שהוא שווה ערך למס של 5%, תארו לעצמכם איך תיראה המלחמה הזו כשמשרד הבריאות ורשות המסים יציעו להטיל מס של 20% על המשקאות הממותקים (כפי שהציע אחד המומחים שהעידו בפני ועדת המזון). קל זה לא יהיה.

אז אולי נסבסד את המים?
בסוף קוקה-קולה מייצרת גם אותם

אז מה היה לנו?

העניים צורכים יותר משקאות ממותקים מהעשירים, ובכך הם חושפים את עצמם ליותר בעיות בריאות ומחלות מאשר העשירים. אחד הצעדים שנשקלים כדי להילחם בצריכת המשקאות הממותקים היא להטיל מס סוכר, בעיקר על משקאות ממותקים, על מנת להעלות את המחיר שלהם ולגרום לעניים לצרוך מהם פחות. אבל בגלל שהמחקר מראה כי העניים לא ימהרו לוותר על המשקאות הממותקים אפילו כשההכנסה שלהם יורדת, לא בטוח שהמס הזה יקטין את הצריכה של המשקאות האלה, אלא דווקא יקטין את צריכת הפירות והירקות על ידי השכבות העניות. בריאים הם לא יהיו מזה.

אז מה כן?

אם המטרה היא בסופו של דבר לגרום לציבור לשתות מים במקום קולה - וזו המטרה - הפתרון צריך ליצור גם לצרכנים וגם ליצרני המשקאות תמריץ כלכלי לעבור מקולה למים. גם לצרוך יותר מים, וגם לייצר פחות קולה. היופי הוא שהחברה המרכזית למשקאות קלים היא גם הבעלים של קוקה-קולה ישראל אבל גם הבעלים של נביעות.

עד שנרכשה במלואה על ידי החברה המרכזית למשקאות, נביעות נסחרה בבורסה. הדוחות הכספיים האחרונים שלה, לשנת 2011, לימדו על חברה עם רווחיות נמוכה מאוד (רווח של 6 מיליון שקל מהכנסות של 331 מיליון שקל, כלומר פחות מ-2%).

אם המדינה היתה יכולה להטיל מס סוכר מצד אחד, אבל להציע גם תמריץ כלכלי משמעותי לשתיית מים - על ידי סובסידיה, למשל - היא היתה עשויה להשיג את המטרה. אלא שאף אחד בממשלה לא צפוי לרוץ לסבסד מוצרים, כי במשרד האוצר חוששים שלא יהיה לזה סוף ונחזור לימי ההיפר אינפלציה של טרום 1985. וחוץ מזה, אם כבר מסבסדים מים, לא עדיף פשוט לחנך את הציבור לשתות מי ברז?

בשורה התחתונה, השאלה אם להטיל מס סוכר או לא היא שאלה שבאופן אוטומטי מזמנת קרב בין תפיסות עולם, בין הימין לשמאל. גם אם שני המחנות חושבים שצריך להפחית את צריכת הסוכר, הצד הימני יטען שהטלת מס תביא רק לנזק, והצד השמאלי יגיד שהמס הוא הכרחי.

בתכל׳ס, אפילו אם היה רעיון טוב, באקלים הישראלי הנוכחי גורלו של מס סוכר נראה אבוד. קוקה-קולה תילחם בו בכל כוחה, האפקטיביות שלו מלכתחילה מוטלת בספק ומקסימום תראה תוצאות בטווח הקצר, והציבור צפוי להתנגד לו משום שהוא יעלה את יוקר המחיה.

וזה עוד לפני שדיברנו על ההתנגדות הצפויה של ש״ס, חברה בכירה בקואליציה. כשזו התמונה, זה לא יהיה מאוד מפתיע אם יתברר בסופו של דבר שההמלצה להטיל מס סוכר היא לא יותר מעז שנועדה לכופף את התעשייה להסכים להמלצות האחרות של ועדת המזון.